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| 內容簡介： |
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《集体土地确权政策逻辑与工作规程》一书，由八章构成：第一章农村集体土地确权的基本逻辑，主要介绍集体土地确权的政策、理论变化过程和内在逻辑，是从宏观上解释和说明本次集体土地确权工作；第二章集体土地确权登记发证工作实施方案的基本架构与内容、第三章集体土地所有权确权登记发证工作规程、第五章集体土地承包经营权确权登记发证工作规程与第七章农村宅基地使用权和建设用地使用权确权登记发证工作规程，是汇总各地的集体土地所有权确权工作方案，进行比较性分析，秉持单独一个方案总有缺陷，合并全部方案则可寻找到当前最完美方案的编写原则，通过合并同类化处理，总结形成当前较为全面的集体土地确权工作规程，以为实务部门提供参考；第四章集体土地所有权确权规则、第六章集体土地承包经营权确权规则与第八章宅基地使用权确权规则，即汇总各地目前在集体土地确权工作中已形成的确权规则，集中整理、编写而成，以集体土地确权工作过程解决具体问题提供较为全面的规则指引。
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| 關於作者： |
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王周户 男，1960年生，汉族，陕西省户县人，法学教授、博士研究生导师。西北政法大学行政法学院院长、中国法学会行政法学研究会副会长、陕西省行政法学研究会会长。主要从事行政法学、行政诉讼法学、国家赔偿法学、公众参与、信息公开、行政程序法及政府法治等领域的学术研究。陕西省人民政府、陕西省教育厅、西安市人民政府、宝鸡市人民政府、咸阳市人民政府等单位法律顾问。安子明 男，1975年生，汉族，安徽省萧县人，西北政法大学副教授、公共管理学博士、硕士研究生导师。陕西知行地方治理研究中心主任、西北政法大学地方政府法治研究基地执行主任、陕西省行政法学会副秘书长。主要研究领域为宪法与行政法学、公共管理学与法律社会学，近年来主要致力于地方治理的基本理论与实务问题方面的研究。崔利平 男，1974年生，汉族，陕西省绥德县人。陕西省榆林市中级人民法院行政庭庭长，一级法官，法学硕士。主要从事行政审判、行政诉讼等实务与理论研究，2014年荣获最高人民法院第二届全国行政审判优秀裁判文书一等奖。王静 女，1977年生，汉族，安徽省阜阳市人。九三学社社员，陕西省榆林市人民政府法制办公室行政复议应诉科科长，法学硕士。长期从事行政复议、行政应诉、行政立法等政府法制工作，对处理地方土（林）地权属纠纷有丰富的理论和实践经验。周敏 女，1979年生，吉林延吉人，法学博士。2010耐韩国庆尚大学法科大学校毕业。现就职于西北政法大学行政法学院。主要研究方向：行政程序、行政诉讼。兼任西北政法大学地方政府法治研究中心执行主任，陕西知行地方治理研究中心副主任。
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| 目錄：
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目 录
第一章 农村集体土地确权的基本逻辑为什么是第二次土地改革的基础
一、历史逻辑：从土地改革到土地确权的历史脉络二、社会逻辑：社会横切面的利益链条三、政策逻辑：中央土地政策近十年的变化与选择四、理论逻辑：产权物权确权与中国的城市化阶段五、法律逻辑：通过物权法、不动产登记条例稳固中国社会秩序的基础 六、方法论：群众路线依然是集体土地确权工作方法的基础
第二章 集体土地确权登记发证工作实施方案的基本架构与内容
一、集体土地确权工作的意义及目标二、集体土地确权工作原则的选择方案三、集体土地确权工作的基本要求四、集体土地确权工作的基本任务五、集体土地确权工作的职责分工选择方案六、集体土地确权规则七、集体土地确权的技术路线八、集体土地确权的基本工作步骤九、工作成果资料清单十、制度保障机制
第三章 集体土地所有权确权登记发证工作规程
一、集体土地所有权确权工作的基本问题二、集体土地所有权确权工作的实施过程三、集体土地所有权确权规则四、集体土地所有权确权工作成果的形成与使用第三章附录附录1 人民政府关于开展农村集体土地确权登记发证工作的通告附录2 村内农民集体土地所有权归属状况证明附录3 乡镇农民集体土地所有权归属状况证明附录4 村内农民集体土地所有权归属状况公示附录5 乡镇农民集体土地所有权归属状况公示附录6 指界通知书（存根）附录7 集体土地所有权地籍调查表附录8 法定代表人身份证明书附录9 指界委托书附录10 违约缺席指界通知书（存根）附录11 土地权属争议基本情况表附录12 地籍图附录13 宗地图附录14 国土资源局关于地籍调查结果的公示附录15 土地登记申请书附录16 土地登记委托书附录17 人民政府关于土地登记审核结果的公告附录18 集体土地所有权登记复查申请表
附录19 集体土地所有权登记复查结果表附录20 土地登记审批表附录21 土地登记簿附录22 土地证书签收簿附录23 以地籍子区为单位所有权宗地基本情况表附录24 土地所有权人宗地基本情况表附录25 集体土地所有权宗地数量及面积汇总表附录26 集体土地所有权宗地土地利用分类面积汇总表附录27 集体土地所有权宗地登记发证情况汇总表附录28 集体土地所有权权属争议情况汇总表
第四章 集体土地所有权确权规则
一、我国土地所有制的基本内容二、集体土地和国有土地所有权的划分界限三、村民小组、村及乡（镇）农民集体所有的形成四、村民小组、村和乡农民集体之间的土地所有权关系五、集体土地所有权代表对土地行使处分权受到的限制六、土地登记的基本单元七、土地登记内容八、农村集体土地所有权确权登记范围，覆盖林地、草地有关用地权证 九、农村集体土地所有权确权登记发证的基本原则十、负责组织开展农村集体土地确权登记发证工作的机构十一、农村土地确权登记发证工作县、乡两级的责任分工十二、农村集体土地确权登记发证的工作程序十三、本次土地登记的收费标准十四、实行土地登记人员持证上岗制度的原因，应当持证上岗的人员 十五、申请集体土地登记十六、不同所有权的土地应分别申请登记的人员十七、申请土地权利登记中确定土地权属的依据应提交的资料十八、可否委托他人申请办理土地登记十九、推进农村集体土地登记信息化二十、开展土地权属调查的目的二十一、集体土地所有权权属调查的组织开展程序二十二、指界人在土地调查中承担的责任和义务二十三、指界人的确认规定二十四、委托指界的办理二十五、可以单方指界的土地二十六、可不需重新指界认定的土地二十七、指界有哪些要求二十八、集体土地所有权权属界线与行政界线不一致时的处理规则 二十九、集体土地所有权权属界线与林权证权属界线不相吻合的处理规则 三十、确权原则和依据三十一、新中国成立后颁发的私有土地契证的法律效力三十二、城市范围内的城中村土地的确权规则三十三、村委会拍卖集体土地的权利三十四、1962年《农村人民公社工作条例修正草案》公布前，全民所有制单位、城市集体所有制单位已经使用的农村集体土地，迄今仍由其使用的，土地所有权的确认规则 三十五、1962年《农村人民公社工作条例修正草案》公布到1982年《国家建设征用土地条例》实施前这一期间，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用原农民集体所有的土地，确认为国有土地的情形三十六、1982年《国家建设征用土地条例》实施起至1987年《土地管理法》实施前，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用农民集体所有的土地，土地所有权确认规则 三十七、国营农、林垦殖场和农业科研所等事业单位的土地所有权、使用权确权规则 三十八、农村移民搬迁引起的土地所有权变更后的确权规则三十九、国家已经征收，但又退给农民集体实际耕种的土地，所有权的确认规则 四十、铁路用地土地所有权的确权规则四十一、公路用地土地所有权的确权规则四十二、农村地区的水利工程用地土地所有权的确权规则四十三、农村地区的河道用地土地所有权的确权规则四十四、行业管理保护范围界线不改变土地权属界线四十五、农村地区军队、武警占用的集体土地，可以确认为国有的情况 四十六、农村地区的供销合作社乡镇社、食品站所占土地所有权确认为国家所有的情况 四十七、土地改革时期以及四固定时期已经划给农民使用的土地属于集体土地 四十八、可以变更集体土地所有权的情形四十九、乡镇、村兴建的公共设施、公益事业占用的集体土地，为其确认土地所有权 五十、相邻农民集体之间因生产、生活便利相互调整土地，按调整后的土地现状确认土地所有权规则 五十一、对农村集体土地已支付征地补偿费，但尚未征收报批的确权规则 五十二、乡（镇）或村办企事业单位占用的集体土地，可以确认乡（镇）或村农民集体土地所有权的情况 五十三、农村的中小学、幼儿园所占土地，确定土地所有权和使用权的规则 五十四、在确认土地所有权和使用权时，审核建设单位占用土地的具体时间 五十五、权属调查中出现土地权属争议的处理规则五十六、土地权属争议调处基本程序五十七、申请解决土地权属争议五十八、不作为土地争议受理的案件五十九、土地权属争议和土地侵权的区别六十、当事人对处理决定不服六十一、土地登记的定义、内容六十二、土地登记的作用六十三、土地登记机关六十四、宗地统一代码的作用六十五、土地登记申请按规定不予登记发证的情况六十六、土地登记出现错登、漏登的处理规则六十七、查询人查询土地登记资料应提交的材料六十八、土地权利证书丢失情况下的处理规则六十九、检查验收的组织七十、县级自查的内容七十一、地市级验收的内容七十二、省级检查的内容七十三、国家级抽查的内容七十四、检查验收资料准备七十五、检查验收的方法与内容
第五章 集体土地承包经营权确权登记发证工作规程
一、农村土地承包经营权确权登记颁证工作的基本定位二、农村土地承包经营权确权登记颁证的工作目标三、农村土地承包经营权确权登记颁证的工作原则四、农村土地承包经营权确权登记颁证的工作要求五、农村土地承包经营权确权登记颁证的工作内容六、集体土地承包经营权确权登记颁证的工作步骤七、集体土地承包经营权确权登记颁证的工作保障机制
第六章 集体土地承包经营权确权登记规则
一、农民群众在承包经营权确权中的主体地位二、确权确地确股规则三、审核调查信息公示规则四、承包地块的面积和空间位置查清规则五、指界确认规则六、采取招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的确权规则 七、境外企业、组织和个人租赁集体土地的处理规则八、当年等级折算问题的处理规则九、土地承包合同各类情况的处理方式十、土地承包经营权变更、注销登记规则十一、承包经营纠纷处理规则十二、以承包农户为基本单位，按照一户一簿原则确定、制作登记簿 十三、土地承包经营权证书颁发规则十四、信息应用平台建设规则十五、档案管理制度十六、部门协调机制十七、调解仲裁机制十八、土地承包方案不全或缺失问题的处理规则十九、农户家庭成员将户籍关系全部迁入设区的市、家庭成员全部死亡及全家迁入国外等问题的处理规则 二十、自留地、自留园、自留山等问题的处理规则二十一、农户自行开垦的土地的处理原则二十二、责任田和口粮田问题的处理规则二十三、国家所有依法由村集体使用土地问题的处理规则二十四、所有权有争议土地的承包经营权登记的处理规则二十五、村组范围内公益设施建设、农田水利设施建设、农户修建住房占用部分承包地问题的处理规则 二十六、农村土地承包经营权确权登记概念二十七、农村土地承包经营权确权、登记、颁证的法律效力二十八、农村土地承包经营权确权登记的土地用途和土地利用类型划分 二十九、第二次土地调查成果内容三十、农村土地承包经营权确权登记的承包地范围三十一、农村土地承包经营权确权登记的基础三十二、农村土地承包经营权确权登记规定三十三、农村土地承包经营权确权登记的内容三十四、农村土地承包经营权确权登记操作流程三十五、家庭承包和其他承包方式的区别三十六、农村土地承包经营权的转包和转让的区分三十七、土地承包经营权证书记载的土地承包起止时间的确定三十八、承包地的调查结果的签字主体三十九、第二轮农村土地承包合同订立后对承包地进行过调整的村社，确定承包地面积的规则 四十、因自然灾害毁损的土地的确权登记规则四十一、已经消亡的家庭承包户的土地确权登记的规则四十二、农户私自占用的田间路、沟渠等耕种的土地确定为承包面积 四十三、农村土地承包合同约定之外的地块确权登记的规则四十四、农户流转的家庭承包地确权登记规则四十五、以家庭承包方式承包的土地被依法征用的确权登记规则四十六、农户因人口数量变化要求增减承包地四十七、外出务工人员的承包地的确权登记规则四十八、承包户全家迁入小城镇居住，但户口仍在农村的，承包地的确权登记规则
四十九、在城镇落户的承包户如何进行确权登记五十、承包方全家迁入设区的市转为非农户口的承包地如何处理五十一、集体供养的五保户承包地如何进行确权登记五十二、原来颁发的农村土地承包经营权证书的处理规则五十三、农村集体经济组织违反民主议事程序，也未采取招标、拍卖或公开协商方式发包的土地的确权登记规则
五十四、农户在未依法取得农村土地承包经营权的前提下，私自流转给他人经营的土地的确权登记规则
五十五、流转合同约定期限超过原承包合同的剩余期限的确权登记规则
五十六、当事人订立的流转合同约定的标的、期限、四至、位置不明的土地的确权登记规则
五十七、农户之间买房带地，但合同中对所流转的土地没有作出明确约定的，进行确权登记的规则
五十八、非法倒卖、流转的承包地给予确权登记的规则五十九、集体经济组织发包土地超过法律规定最高期限的，进行确权登记的规则 六十、夫妻离婚后，原承包地进行确权登记的规则六十一、已经改变农业用途的承包地登记规则六十二、1996年第二轮农村土地承包时，对独生子女奖励的承包地进行确权登记的规则六十三、1996年第二轮农村土地承包时，非农户口以家庭承包方式承包的农村土地和承包期内全家迁到设区的市转为非农户口的确权登记规则 六十四、2003年3月1日前全户户籍迁出和全户农转非已经收回的承包地处理规则 六十五、农村集体经济组织成员在不同的农村集体经济组织内以家庭承包方式承包多份土地的，进行确权登记的规则 六十六、未参加第二轮农村土地承包的农户主张第一轮承包期所承包的土地经营权的确权规则
六十七、未报集体经济组织备案的承包地互换合同是否有效六十八、农村土地承包合同与土地承包经营权证书不一致的处理规则 六十九、退耕还林土地的登记七十、农户开垦荒地和复耕土地的登记七十一、规划整理的土地登记七十二、合并村民小组的承包土地登记七十三、出嫁女和入赘男的承包地登记七十四、移民搬迁农民的承包地登记七十五、迁回原籍农户的承包地登记七十六、按当地习惯计算面积的土地登记七十七、空挂户问题的处理七十八、机动地问题的处理七十九、附属地及实测土地差异的处理八十、在确权登记时，承包方土地承包经营权共有人的确定规则八十一、家庭承包户部分成员已是国家财政供养人员能否确定为承包经营权共有人 八十二、农户自愿放弃土地承包经营权的土地确权规则八十三、至今没有开展二轮承包的地方确权登记颁证的规则八十四、对于在确权中个别农户有调地要求的处理规则八十五、承包人的家庭消亡认定规则八十六、集体投资或国家投资新开垦的耕地如何确权八十七、违法违规多分的土地确权登记规则八十八、农村土地承包经营权证登记的主要内容八十九、在土地确权登记颁证中，承包户要求分户与合户的处理规则 九十、对符合条件的大中专毕业生的土地承包经营权确权登记规则 九十一、现役军人、在校大中专学生、服刑人员的确权登记规则九十二、家庭承包方的代表确定规则九十三、其他承包方式的承包方代表确定规则九十四、土地利用规划调整地区的土地承包经营权登记九十五、登记的时效期间
第七章 农村宅基地使用权和建设用地使用权确权登记发证工作规程
一、农村宅基地使用权和建设用地使用权确权登记发证工作的基础性问题 二、农村宅基地使用权和集体建设用地使用权登记发证工作的基本步骤 三、宅基地确权规则四、农村集体土地建设用地使用权和宅基地使用权确权工作成果的形成与使用
第八章 宅基地使用权确权规则
一、宅基地使用权主体二、超面积的宅基地确权登记发证的历史处理规则三、违法宅基地和违法集体建设用地必须依法依规处理后方可登记 四、已发证面积与调查核实面积不一致问题的处理规则五、农村一户多宅问题的处理规则六、关于农村集体住宅小区按整体住宅小区宗地依据审批文件确定宗地界线调查确权予村农民集体 七、界址调查要求八、指界人缺席或不签字的处理规则九、不予登记或暂缓登记的情形十、存量宅基地自愿退出和探索宅基地有偿使用制度十一、历史遗留问题的处理规则十二、扩建住宅、接受转让、购买房屋取得的宅基地的确权规则十三、空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地的处理规则 十四、离异夫妻的原有宅基地使用权申请登记的，应以人民法院的判决书、离婚财产分割协议书为土地权属来源，进行登记 十五、原户主死亡而由其继承人申请宅基地使用权登记的，应凭当地派出所出具的最新户口簿以及公证书，确认土地使用权 十六、农村宅基地登记发证程序十七、当事人申请宅基地登记应当提交的申请材料十八、权属来源证明十九、对已处理但不符合补办用地审批手续违法超占宅基地的确权规则 二十、拆旧建新的确权规则二十一、独立于主宅外的附属用房确权规则二十二、因继承或分家析产的确权规则二十三、农村村民农转非或迁居前在原籍经批准取得的宅基地,或因离退休等回原籍落户定居无住房经批准取得的宅基地确权规则 二十四、符合申请建房条件的农村村民，在本农民集体成员之间，通过购买、兑换、接受赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施等方式取得的宅基地确权规则 二十五、因历史原因，农村村民一户建房占用的宅基地超过当时规定面积标准处罚后办理了用地手续的确权规则 二十六、小产权房处理规则二十七、生产性附属用地确权规则二十八、同音不同字情况的处理二十九、房产证与土地证上权利人不一致情况的确权规则三十、非本村集体经济组织成员可予以登记发证的三种情形三十一、对经批准的集体土地上的多层、高层住宅确权规则三十二、村民拆除房屋腾出的宅基地确权规则
本书附录
附录1 中央国家机关制定的集体土地确权的制度性依据目录附录2 2005年2015年中央一号文件摘录附录3 本书参照的各地集体土地确权工作规范性文件目录附录4 本书参照的各地集体土地所有权确权工作规范性文件目录附录5 本书参照的各地土地承包经营权确权工作规范性文件目录附录6 本书参照的各地宅基地使用权确权工作规范性文件目录
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第一部分 集体土地所有权确权规则
第一章 农村集体土地确权的基本逻辑 为什么是第二次土地改革的基础
一、历史逻辑：从土地改革到土地确权的历史脉络（一）新中国成立前中国共产党的土地政策变迁过程1921年中国共产党一大的党纲指出消灭资本家所有制，没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料，归社会公有，第一次提出土地公有问题。1925年在《中国共产党告农民书》中进一步明确耕地农有和减租减息的政策。1927年11月，通过了中国共产党历史上第一个关于土地问题的党纲草案《中国共产党土地问题党纲草案》，提出一切地主的土地无代价的没收，一切私有土地完全归组织或苏维埃国家的劳动平民所共有，即没收一切土地和土地国有，使用权归农民。1928年12月颁布的《井冈山土地法》是中国共产党领导下的第一部具有法律效应的、成文的土地法，规定没收一切土地归苏维埃政府所有，以分配农民个别耕种分配农民共同耕种由苏维埃政府组织模范农场耕种，并规定禁止买卖。1929年4月，在《井冈山土地法》的基础上，制定和颁发了《兴国土地法》，把前者没收一切土地改为没收公共土地及地主阶级土地。1937年8月，在中日民族矛盾上升为中国社会主要矛盾的情况下，中共中央在洛川会议上通过了《抗日救国十大纲领》，停止没收地主土地之政策，坚决执行抗日民族统一战线之共同纲领，正式提出了减租减息的土地政策。抗战胜利后，中国共产党根据当时的时局，改变了减租减息的政策，确立了过渡性的耕者有其田政策。1946年5月4日，中国共产党制定《关于清算减租及土地问题的指示》，其基本内容是：发动农民进行土地改革，普遍地变更土地关系，消灭农村中的封建剥削，实现耕者有其田的制度，解决土地问题。1947年12月，在西柏坡召开的土地会议制定了《中国土地法大纲》，明确规定：废除封建性及半封建剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度，同时还规定了一套分配土地的办法。1948年4月1日，毛泽东在晋绥干部会议上的讲话中，系统地论述了土地改革的问题，并提出了土地改革的总路线是依靠贫农，团结中农，有步骤地、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。土改总路线的形成，标志着中国共产党土地政策的完整形成。（二）从1950年《土地改革法》向人民公社过渡期间的政策变迁从革命根据地时期开始的土地改革运动，新中国成立后声势浩大地在全国范围展开，其标志性的制度建设是1950年6月颁布的《土地改革法》。该法第1条明确规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。到1953年春，全国除一小部分少数民族地区外，土地改革都已完成，3亿多无地少地的农民无偿地获得了土地。在土地分配方式上，以乡或等于乡的行政村为单位，在原耕基础上，按土地数量、质量及其位置远近，用抽补调整方法按人口统一分配之。但区或县农民协会得在各乡或等于乡的各行政村之间，作某些必要的调剂。在地广人稀的地区，为便于耕种，亦得以乡以下的较小单位分配土地。乡与乡之间的交错土地，原属何乡农民耕种者，即划归该乡分配。在确权方式上，土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。这一土地制度随着党在《中共中央关于农业生产互助合作的决议》和《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》的指导下开展的农村互相合作运动，而逐渐向土地公有制度转变。1951年12月，《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》要求按照积极发展、稳步前进的方针和自愿互助的原则，以发展互助组为主组织农民，互助组是在农民生产资料私有的基础上组织起来的，农民以劳动力入股，仍然保持土地和其他生产资料的所有权。1953年，中共中央作出《关于发展农业生产合作社的决议》，在互助组经过初级社向高级社发展的过程中，土地、耕畜、农具等折价归集体所有，完成了包括土地在内的生产资料所有制性质的转变。到1956年，全国基本实现初级合作化，同年秋又实现了高级合作化。由于后期的冒进，从1955年夏季开始兴起的合作化高潮，原计划5年完成的社会主义改造只用了3年时间。高级社进入人民公社化阶段，土地所有权和经营权都归集体所有。在此期间，农民直接支配土地的追求一直没有停止，这体现在三次包产到户的努力上。第一次是在实现农业合作化的1956年，一些地方出现田间管理包产到户包户田间管理责任制等形式多样的包产到户，由于1957年下半年进行的农村社会主义教育运动即农村两条道路的大辩论，包产到户遭到严厉批判而停止。第二次是在1959年上半年人民公社的整顿过程中，包产到户再次出现，但在随后的反右倾运动中，它被当作走资本主义道路再遭批判而停止。第三次是在六十条贯彻执行前后，包产到户又一次出现，所涉及的人口和地区，都超过了第一次和第二次，但在中国共产党的第八届中央委员会第十次全体会议上再次被作为单干风走资本主义道路而被停止。（三）20世纪60年代人民公社的土地制度最终确立随着1958年大跃进运动在全国展开，人民公社化进入高潮，农村的基本制度发生了根本变革，原有的合作社章程已经完全不适用，尽快制订一个人民公社章程便提到议事日程上来。经过多次修改，1962年9月27日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，文件共10章60条，故简称《农业六十条》，被当时称为人民公社的宪法。它确立的三级所有、队为基础的公社新体制一直延存至改革开放前。《农业六十条》对土地权属的规定体现在第17~18条，即在生产大队范围内，除了生产队所有的和社员所有的生产资料以外，一切土地，耕畜、农具等生产资料，都属于生产大队所有。生产大队必须把劳动力、土地、耕畜和农具，固定给生产队使用，并且登记造册，不再变动。凡是宜于生产队经营的荒地、山林、经济林木、水面等资源，都应该固定包给生产队经营，使这些资源得到充分的利用和保护。
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