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| 編輯推薦： |
资深领导、专家撰写详尽解读2020年《证券法》
深入阐释新制度 逐条详细释义 贴心实务指引
作者资深：*人民法院研究室副主任、中国法学会证券法学研究会会长郭锋主持编写，作者队伍资深、专业，汇集*人民法院、中国证券业协会、上海证券交易所、深圳证券交易所、中国股转系统、中国投资者保护基金公司、中信证券的实务专家。
全面释义：在逐条深入解读2020年《证券法》的同时，对于每章的新制度进行全局性梳理，前瞻性地提出法律适用问题的解决思路。
指导实务：在解读法条的同时指导实务工作，基于编写者的工作经验汇总实务问题，并提出解决方案，在分析典型案例中的提示实务要点。
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| 內容簡介： |
本书由中国法学会证券法学研究会会长、证券法学专家郭锋教授牵头组织编写，中国法学会证券法学研究会审定。内容以新证券法章节、条款为主线，每章包含两个层面：一是系统阐释本次修订加入的新制度，比如存托凭证、资产支持证券、资管产品等证券新品种，域外管辖，证券发行注册制等；二是对新证券法所有226个条文，结合实务操作、立法背景、学术研究成果、国外立法经验等进行逐条分析、解读。
本书作者队伍权威、专业、代表性强。编写人员包括*人民法院、中国证券业协会、上海证券交易所、深圳证券交易所、中国股转系统、中国投资者保护基金公司、中信证券的实务专家，北京大学、清华大学、武汉大学、中国政法大学等高校法学院知名教授和律师事务所合伙人。他们大多参加了本次证券法修订的研究、咨询、评估、论证等工作。
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| 關於作者： |
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郭锋 四川西充人，法学博士，教授，博士生导师。最高人民法院研究室副主任、一级巡视员。兼任中央全面依法治国办公室联络员、全国人大常委会民法典编纂工作协调小组联络员、最高法院民法典编纂研究与贯彻实施工作小组成员兼办公室副主任、中国法学会证券法学研究会会长。曾长期在中国人民大学法学院、中央财经大学法学院任教，担任中央财经大学法学院院长。
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| 目錄：
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上册
引论：证券法2019年修订版本轮修订概述
一、证券法本轮修订背景
二、证券法本轮修订的理念、价值取向与技术路径
三、证券法本轮修订前三次审议稿修订内容
四、证券法修订定稿版本（第四次审议稿）主要修订内容
五、注册制改革成果法律化是本轮证券法修订的最大特色
第一章总则
第一节本章新制度
一、存托凭证
二、资产支持证券
三、资产管理产品
四、对境外证券发行交易活动管辖权
第二节条款释义
第一条立法宗旨条文主旨为编者所加，下同。
第二条调整对象
第三条三公原则
第四条地位平等，自愿、有偿、诚实信用原则
第五条守法原则、反欺诈原则
第六条分业原则
第七条证券监管体制
第八条审计监督
第二章证券发行
第一节本章新制度
一、证券发行注册制
二、以信息披露为核心的证券发行
三、精简优化证券发行条件
四、注册制下的证券发行审核程序
五、欺诈发行上市的责令购回制度
第二节条款释义
第九条公开发行注册制、公开发行界定
第十条保荐制度
第十一条设立股份有限公司公开发行股票的条件
第十二条公司首次公开发行新股的条件
第十三条公司公开发行新股应当报送的文件
第十四条募集资金用途
第十五条公开发行公司债券的条件
第十六条公开发行公司债券申请文件
第十七条不得再次公开发行公司债券
第十八条申请文件格式、报送方式的规定机构
第十九条证券发行申请文件的质量及其保证
第二十条申请文件预披露
第二十一条注册和审核机构及利益禁止
第二十二条注册的时间要求
第二十三条公开发行募集文件公告及公告前禁止行为
第二十四条不符合法定条件或程序发行的后果
第二十五条发行人自负、投资者自负原则
第二十六条证券承销制度
第二十七条发行人自主选择承销商
第二十八条承销协议
第二十九条证券承销商的核查责任、禁止行为
第 三 十 条组建承销团
第三十一条证券代销、包销的期限，出售规则
第三十二条溢价发行
第三十三条发行失败
第三十四条股票发行情况备案
第三章证券交易
第一节本章新制度
一、股份减持制度
二、非公开发行证券转让制度
三、证券公司股权激励计划和员工持股计划的禁止交易豁免
四、对投资者信息、商业秘密的保密义务
五、关于短线交易的豁免
六、关于程序化交易
七、扩大交易所自律管理权
八、扩大内幕交易知情人范围
九、利用未公开信息进行交易
十、明确操纵证券市场的其他手段
十一、传播媒介的法律责任
第二节条款释义
第三十五条可交易证券的合法性
第三十六条证券转让的限制性规定
第三十七条证券交易场所
第三十八条证券交易方式
第三十九条证券形式
第 四 十 条禁止从事证券交易的人员，禁止交易豁免
第四十一条为投资者信息、商业秘密保密
第四十二条证券服务机构和人员买卖股票的限制
第四十三条证券交易收费
第四十四条短线交易归入权
第四十五条程序化交易
第四十六条证券上市申请与审核
第四十七条证券上市条件、上市规则
第四十八条终止上市交易及程序
第四十九条不予上市交易、终止上市交易的复核
第 五 十 条禁止内幕交易
第五十一条内幕信息的知情人
第五十二条内幕信息
第五十三条戒绝交易及其例外
第五十四条禁止利用未公开的信息
第五十五条禁止操纵证券市场
第五十六条禁止编造、传播虚假信息或误导性信息
第五十七条禁止证券公司损害客户利益
第五十八条禁止非法出借、借用证券账户
第五十九条禁止违规资金入市
第 六 十 条国企买卖股票
第六十一条禁止交易行为的报告义务
第四章上市公司的收购
第一节本章新制度
一、有表决权股份
二、收购要约禁止变更事项
三、报告、公告义务
第二节条款释义
第六十二条收购方式
第六十三条权益披露义务
第六十四条权益披露的内容
第六十五条要约收购
第六十六条收购报告书
第六十七条要约收购期限
第六十八条收购要约的不可撤销性、收购要约的变更
第六十九条收购条件的普适性
第 七 十 条要约收购中的禁止行为
第七十一条协议收购
第七十二条股票保管、资金存放
第七十三条协议收购转要约收购
第七十四条终止上市交易与余股强制出售权
第七十五条收购人的股票禁售期
第七十六条换股
第七十七条授权条款，分立、合并报告与公告
第五章信息披露
第一节本章新制度
一、新增信息披露要求
二、完善管理层信息披露保证和异议制度
三、完善重大事件披露制度
四、新增新三板信息披露制度
五、新增公平披露制度
六、新增自愿披露和承诺披露制度
七、完善信息披露民事责任
第二节条款释义
第七十八条强制信息披露
第七十九条定期报告制度
第 八 十 条影响股票交易价格重大事件的临时报告
第八十一条影响公司债券交易价格重大事件的临时报告
第八十二条发行人董监高信息披露保证和异议制度
第八十三条公平披露
第八十四条自愿披露、承诺披露
第八十五条违法信息披露的民事赔偿责任
第八十六条信息披露的载体与置备
第八十七条信息披露的监管
第六章投资者保护
第一节本章新制度
一、投资者适当性制度
二、股东权征集制度
三、现金分红制度
四、债券持有人会议与债券受托管理人制度
五、先行赔付制度
六、证券纠纷强制调解制度
七、证券支持诉讼制度
八、股东代表诉讼制度
九、退出制代表人诉讼制度
第二节条款释义
第八十八条投资者适当性原则
第八十九条投资者分类制度
第九十条公开征集股东权利
第九十一条分配现金股利
第九十二条债券持有人会议与债券受托人制度
第九十三条先行赔付制度
第九十四条投资者保护机构调解、支持诉讼与代表诉讼
第九十五条代表人诉讼、集体诉讼
下册
第七章证券交易场所
第一节本章新制度
一、多层次资本市场及全国性证券交易场所
二、区域性股权市场
三、证券交易所自律管理职能
四、上市公司股票停牌、复牌制度
五、证券交易所临时处置措施与民事责任豁免
第二节条款释义
第九十六条证券交易场所的法律地位
第九十七条授权交易场所设立不同市场层次
第九十八条区域性股权市场的定位与管理
第九十九条证券交易所自律管理原则与章程
第一百条证券交易所的名称与保护
第一百零一条证券交易所的费用收入使用与财产权益
第一百零二条证券交易所理事会、监事会与总经理
第一百零三条证券交易所负责人的消极资格
第一百零四条证券交易所从业人员资格限制
第一百零五条证券交易所的会员
第一百零六条投资者参与证券交易的途径
第一百零七条证券交易实名制
第一百零八条清算交收与登记过户
第一百零九条证券交易即时行情
第一百一十条证券交易所停复牌
第一百一十一条突发事件处置及责任豁免
第一百一十二条异常交易处置
第一百一十三条重大异常波动的限制交易、强制停牌、临时停市
及责任豁免
第一百一十四条证券交易所风险基金
第一百一十五条证券交易所业务规则与效力
第一百一十六条证券交易所的回避制度
第一百一十七条证券监管机构工作人员渎职的法律责任
第八章证券公司
第一节本章新制度
一、落实放管服改革要求，取消部分行政许可事项
二、强化中介机构市场看门人的法律职责
三、完善证券公司基本业务规则
第二节条款释义
第一百一十八条证券公司设立条件
第一百一十九条证券公司的设立审批
第一百二十条证券公司业务种类
第一百二十一条证券公司的资本
第一百二十二条证券公司变更、发生重大事项的核准
第一百二十三条证券公司的风险控制
第一百二十四条证券公司的董监高资质与消极资格
第一百二十五条证券公司从业人员资质与消极资格
第一百二十六条证券投资者保护基金
第一百二十七条交易风险准备金
第一百二十八条证券公司隔离墙制度
第一百二十九条证券公司自营业务
第一百三十条审慎经营与自主经营权
第一百三十一条客户资产管理
第一百三十二条经纪业务管理
第一百三十三条证券买卖委托执行
第一百三十四条禁止全权委托与出租席位
第一百三十五条禁止保底承诺
第一百三十六条职务行为责任归属与禁止飞单
第一百三十七条客户信息查询制度与客户信息保存义务
第一百三十八条信息报送义务
第一百三十九条对证券公司的审计或评估
第一百四十条对证券公司的监管措施
第一百四十一条虚假出资、抽逃出资
第一百四十二条强制更换未尽勤勉责任的董监高
第一百四十三条停业整顿、托管、接管、撤销
第一百四十四条边控与财产禁令
第九章证券登记结算机构
第一节本章新制度
一、建立健全与多层次资本市场体系相适应的证券登记结算体系
二、明确了证券登记结算机构业务规则的法律效力
三、进一步明确了开立证券账户的法定原则
四、明确中央对手方制度
第二节条款释义
第一百四十五条证券登记结算机构的地位
第一百四十六条设立证券登记结算机构的条件
第一百四十七条证券登记结算机构的职能
第一百四十八条证券登记结算的运营方式
第一百四十九条证券登记结算机构章程、业务规则
第一百五十条证券存管、禁止挪用
第一百五十一条证券持有人名册
第一百五十二条业务安全保障
第一百五十三条资料保存义务与期限
第一百五十四条证券结算风险基金
第一百五十五条证券结算风险基金管理与追偿
第一百五十六条证券登记结算机构的解散
第一百五十七条投资者证券账户
第一百五十八条中央对手方角色、货银对付原则
第一百五十九条清算交收
第十章证券服务机构
第一节本章新制度
一、备案制
二、证券服务推行严格审查机制
第二节条款释义
第一百六十条证券服务机构的业务标准，核准与备案
第一百六十一条投资咨询机构及其从业人员的行为禁止规范
第一百六十二条资料保存义务与期限
第一百六十三条证券服务机构虚假陈述的民事赔偿责任
第十一章证券业协会
第一节本章新制度
一、充实协会职责范围，新增诚信建设等五项职责
二、扩充自律管理范围，自律管理对象由会员扩展到从业人员
三、丰富自律管理内容，明确自律规则、自律管理措施的法律地位
第二节条款释义
第一百六十四条证券业协会的地位、会员、权力机构
第一百六十五条证券业协会的章程
第一百六十六条证券业协会的职责
第一百六十七条证券业协会理事会
第十二章证券监督管理机构
第一节本章新制度
一、证券行政执法和解制度
二、举报人制度
三、跨境证券监管制度
第二节条款释义
第一百六十八条监管宗旨和任务
第一百六十九条监管职责
第一百七十条监管执法措施
第一百七十一条行政执法和解制度
第一百七十二条监督检查或调查的程序
第一百七十三条被检查、调查对象的配合义务
第一百七十四条行政公开
第一百七十五条监督管理信息共享
第一百七十六条吹哨人制度
第一百七十七条跨境监管
第一百七十八条证券行政权与司法权、监察权的互动衔接
第一百七十九条监管机构工作人员品质与执业要求、职业禁止
第十三章法律责任
第一节本章新制度
一、大额、巨额罚款制度
二、证券市场诚信档案制度
第二节条款释义
第一百八十条非法公开发行证券的法律责任
第一百八十一条发行人等隐瞒重要事实或编造重要虚假内容的
法律责任
第一百八十二条保荐人不依法履行法定职责的法律责任
第一百八十三条证券公司承销或销售非法证券的处罚、民事赔偿责任
第一百八十四条证券公司违法承销证券的法律责任
第一百八十五条发行人等擅自改变募集资金用途的法律责任
第一百八十六条限制转让期限内转让证券的法律责任
第一百八十七条禁止参与股票交易人员违法买卖股票的法律责任
第一百八十八条证券服务机构及从业人员违法买卖证券的法律责任
第一百八十九条上市公司内部人短线交易的法律责任
第一百九十条违法进行程序化交易的的法律责任
第一百九十一条内幕交易和利用未公开信息交易的的法律责任
第一百九十二条操纵证券市场的法律责任
第一百九十三条编造、传播虚假或误导性信息的法律责任
第一百九十四条证券公司及从业人员损害客户利益的法律责任
第一百九十五条违法出借或借用他人证券账户交易的法律责任
第一百九十六条收购人等违法收购的处罚、民事赔偿责任
第一百九十七条信息披露义务人等未依法履行披露义务的法律责任
第一百九十八条证券公司未履行投资者适当性管理义务的法律责任
第一百九十九条违法征集股东权利的法律责任
第二百条非法开设证券交易场所的法律责任
第二百零一条证券公司未核对投资者开立账户身份信息、非法提供他人使用投资者账户的法律责任
第二百零二条擅自设立证券公司、非法经营证券业务、违法提供融资融券服务的法律责任
第二百零三条骗取证券公司许可或重大事项变更核准的法律责任
第二百零四条证券公司未经核准变更或发生重大事项的法律责任
第二百零五条证券公司违法为股东或关联人提供融资或担保的
法律责任
第二百零六条证券公司未采取有效隔离措施的法律责任
第二百零七条证券公司违法从事自营业务的法律责任
第二百零八条挪用客户的资金和证券或归入自有财产的法律责任
第二百零九条证券公司经纪业务违法的法律责任
第二百一十条证券公司从业人员私下接受客户委托买卖证券的法律责任
第二百一十一条证券公司等违法报送、提供信息的法律责任
第二百一十二条擅自设立证券登记结算机构的法律责任
第二百一十三条证券服务机构违法的法律责任
第二百一十四条证券机构未依法保存、泄露、损害文件资料的法律责任
第二百一十五条证券市场诚信档案
第二百一十六条证券监管机构不依法履行职责的法律责任
第二百一十七条证券监管工作人员机构渎职的法律责任
第二百一十八条抗拒依法监管的监管处罚和治安处罚
第二百一十九条刑事责任
第二百二十条民事赔偿责任优先原则
第二百二十一条证券市场禁入制度
第二百二十二条罚没所得入国库
第二百二十三条不服行政处罚的法律救济
第十四章附则
第一节本章新制度
境内企业赴境外进行证券发行或上市交易按国务院规定执行
第二节条款释义
第二百二十四条境内企业境外发行证券或上市
第二百二十五条境内上市外资股
第二百二十六条本法施行日期
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第二章 证券发行
证券发行制度是资本市场发挥资源配置功能的关键、核心制度。自党的十八届三中全会提出实施股票发行注册制的改革部署以来，我国证券发行制度一直朝着市场化、法治化方向坚定推进。2018年11月，党中央、国务院决定在上海证券交易所设立科创板并试点注册制，揭开了证券发行注册制的改革序幕。新证券法在总结科创板试点注册制的经验基础上，确立了全面推行注册制的基本方向和要求，充分体现了推进注册制改革的决心与意志。新证券法总结科创板试点注册制改革的经验，按照全面推行证券发行注册制的基本定位，对证券发行制度一章进行了修改完善，修改17条，删除1条，未修改9条，确立了注册制的法律地位，精简优化了发行条件，调整了证券发行程序，强化了证券发行中的信息披露，建立了欺诈发行上市责令购回等配套制度。新证券法也不再规定核准制，同时为有关板块、有关证券品种分步实施注册制留出法律空间。（《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国证券法（修订草案）〉审议结果的报告》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202001/a0524c6d17784fa9a 0bcc955f3d8170e.shtml，后访问时间：2020年3月10日。）
节 本章新制度
一、证券发行注册制
本章新制度集中体现在全面规定证券发行注册制，实现了从原证券法规定的核准制向新证券法规定的注册制的革命性转变，本章其他条款的修订可以说都是围绕注册制而展开。注册制的本质在于：以信息披露为核心，让市场在发行上市的资源配置中发挥决定性作用。发行人商业品质的好坏、证券是否值得投资、发行和交易价格高低等由市场自主判断和选择。推行注册制是夯实直接融资功能，提高资源配置效率，提升资本市场服务实体经济能力的现实需要。
新证券法以注册制为导向，以信息披露为核心，对证券发行制度作了系统的修改完善。主要体现在以下五方面：
，在发行条件设置上，将企业发行上市融资权放在首位。一方面切实增强发行条件的包容性，取消股票发行的持续盈利能力要求，尚未盈利甚至尚未产生营业收入的企业也能发行上市；另一方面着力提高发行条件透明度，将较为原则的“财务会计文件无虚假记载”“无其他重大违法行为”等发行条件精简为更客观、更容易判断的具体情形，减少隐性门槛和实质判断；同时，取消债券发行的净资产、累计余额比例、利率上限等硬性指标，简化债券发行申报要求，大幅降低债券融资门槛。
第二，在信息披露要求上，着力于让企业真实、完整、准确地呈现市场选择判断所需要的重大信息。更加强调发行环节信息披露的有效性，要求发行申请文件应当充分披露投资者作出价值判断和投资决策所必需的信息；将原来发行条件中需要由投资者判断的事项，转化为严格的信息披露要求，为市场自主选择提供必要的基础。
第三，在注册模式设计上，明确由国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门作为注册主体，履行注册职责。在此基础上，明确证券交易所等可以根据国务院的规定承担发行注册中的审核职责，判断发行人是否符合发行条件、信息披露要求，督促发行人完善信息披露内容，为实践中采取行政机关负责注册、自律机构负责审核的注册模式提供了法律空间。
第四，在主体责任配置上，重构市场各方职责配置。明确了发行人控股股东、实际控制人等关键主体的信息披露义务和要求；对存在欺诈发行的，建立了发行人和控股股东、实际控制人的责令购回制度；强化了保荐机构、证券服务机构等的把关职责；在更加市场化的发行承销机制下，加强了发行承销环节的合规约束。
第五，在配套实施机制上，统筹完善发行、交易、信息披露、退市等各个环节基础制度。在信息充分披露和市场有效约束基础上，通过严格的退市制度及时清除不再适合继续上市的企业，保持出口畅通；做出显著提高证券违法成本、完善投资者保护制度、强化信息披露义务、压实中介机构责任等配套制度改革。
考虑到注册制改革是一个渐进的过程，新证券法确立了全面实施、分步推进的原则，授权国务院对证券发行注册制的具体范围、实施步骤进行规定，为有关板块和证券品种分步实施注册制提供了法律支持。
（一）证券发行注册制法治化的改革推动
法律是一种独特的社会现象，法律规范是社会规范之一，法律随着社会的需要而产生，法律就是社会的一部分，是社会发展进步的产物。葛洪义：《探索与对话：法理学导论》，山东人民出版社2000年版，第241页。法律应当源于事物的法律上的本性。改革需要法治的发展与之相适应，改革本身就包含着法律制度的变革。李涛：《改革与法治：法律制定的中国实践研究》，载《求是学刊》2019年第6期。改革相关法律的修改过程也是改革推进、认识深化、法制需求逐渐形成的过程。在本轮证券法修改之前，2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确：“推进股票发行注册制改革”。为了推进股票发行注册制改革，证券监管系统及社会各界对股票发行注册制改革进行了研究讨论。在这一过程中，证券法修改工作也持续跟进，积极研究和论证如何在证券法上确立证券发行注册的制度安排。
1.证券发行制度的市场化改革探索
自1990年我国资本市场正式建立以来，我国新股发行制度经过了多部门监管（1990~1992年）1990~1992年，新股发行和上市的审批权归属于不同政府部门：企业股份制改制由原国家计委、原体改委审批，股票发行由人民银行审批，股票上市交易由沪深交易所审批。、审批制（1993~1998年）1993~1998年，新股发行审核采用的是审批制。其中，1996年之前，属于额度管理阶段，要求在国家下达的发行规模内，中央企业主管部门、地方政府按照隶属关系分别对相关企业的发行申请进行审批，证监会进行复审并抄送证券委。1996年8月之后属于指标管理阶段，施行“总量控制、限报家数”的管理办法，由原国家计委、证券委共同制定股票发行总规模，证监会在确定的总规模内，根据市场情况向各地区、各部门下达发行企业个数，并对企业进行审核。、通道核准制（1999~2003年）1999年至新证券法实施前新股发行审核采用的是核准制。核准制的个阶段是“通道制”。2001年3月《关于证券公司推荐发行申请有关工作方案的通知》要求“证券公司自行排队、限报家数”，具体指每家券商单次只能按序推荐限定数量的企业发行，每通过核准一家再报一家，即“过会一家，递增一家”。和保荐核准制（2004年至新证券法实施前）核准制的第二个阶段是“保荐制”。以2004年2月《证券发行上市保荐制度暂行办法》施行为标志，新股发行进入“保荐制”阶段。后续的历次新股发行规则修订，不断推动审核理念从实质性的价值判断向以信息披露为中心转变，强调对发行申请文件和信息披露内容的合法合规性进行审核，不对发行人的盈利能力和投资价值作出判断，简化发行条件，加强对信息披露的监管。四个阶段。在这个过程中，股票发行制度市场化改革也在持续推进。
证券发行的审核，从按照计划进行管控的审批制，走向对企业价值进行实质性判断的核准制，并逐步强调对发行申请文件和信息披露内容的合法合规性审核，确立了以强制性披露为核心的事前问责、依法披露和事后追究的责任机制，建立起证券发行监管的法律法规体系，证券发行审核的程序化和标准化有所提高。中国证券监督管理委员会：《中国资本市场发展报告》，中国金融出版社2008年版，第64页。
新股发行定价行政管控与市场化探索交替。2004年以前，我国新股发行采取行政定价模式，20世纪90年代初期按照面值发行，1996年开始以市盈率为基础进行价格管控，2001年明确发行市盈率不能超过20倍。随着2004年证券法修订取消了对新股价格的核准规定，询价机制于2005年1月正式推出并逐步确立；2009年、2010年监管机构进一步完善询价和申购报价约束机制，推进定价市场化。但2012年因市场持续下跌，监管机构明确超过行业平均市盈率25%时加强信息披露与风险提示，定价重回行政管制阶段。2013年取消了“发行市盈率红线”，但2014年窗口指导明确发行定价不能超过行业平均市盈率和23倍发行市盈率。
新股发行的配售方式逐步完善。从1991年至2004年的抽签发行、上网竞价、全额预交、比例配售等到2005年后逐步建立网上网下配售机制，再到2009年后回拨机制、中止发行机制逐步建立健全。
新股发行节奏管控始终存在。历史上曾出现九次IPO暂停。IPO暂停的原因是多种多样的，有市场大幅下挫的背景，有市场重大体制调整的原因，也有新政策或监管措施推出的影响。总体上来看，IPO发行节奏受行政管控的影响较大。
2.股票发行注册制的提出
2013年11月，党的十八届三中全会在提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的大背景下，对资本市场发展明确了“推进股票发行注册制改革”的历史任务。
改革的任务和要求是明确的，但监管机构、有关部门、社会各界对于什么是注册制、注册制有哪些特征、如何推行注册制、需要哪些基本制度予以配套在认识上还存在分歧。证券监管系统组织了股票发行注册制改革专题学习报告会，先后邀请我国香港特别行政区、我国台湾地区、新加坡、德国、美国、韩国、日本的证券监管部门、交易所的专家，介绍境外市场股票发行上市的监管制度。专家学者对股票发行注册制下是否设置发行条件、如何进行审核（要不要审、谁来审、审什么、审多久）、价格和节奏还要不要管控、注册制下监管机构和各方职责有何调整、注册制下法律责任应该如何强化等内容开展了深入研究。
在监管机构和社会各界广泛讨论深入研究的基础上，各方对股票发行注册制的认识逐步深化，形成了一些基本共识。参见：《大力推进监管转型——肖钢同志在2014年全国证券期货监管工作会议上的讲话》，载中国政府网，http://www.gov.cn/gzdt/2014-01/22/content_2573256.htm，后访问时间：2020年3月9日；《聚焦监管转型提高监管效能——肖钢同志在2015年全国证券期货监管工作会议上的讲话》，载新浪网，http://finance.sina.com.cn/stock/t/20150116/201621318239.shtml，后访问时间：2020年3月9日；《股票发行注册制的改革理念、责任配置与制度建构——黄炜主席助理在“2015陆家嘴论坛”上的讲话》，载证监会官网，http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/zjhxwfb/xwdd/201506/t20150626_279771.html，后访问时间：2020年3月10日。
一是市场主导，企业拥有发行股票筹集资本的天然权利，只要不违背国家利益和公众利益，企业能不能发行、何时发行、以什么价格发行股票，均应由企业和市场自主决定。注册制背后深层次问题，是在股票发行审核中如何处理好政府和市场的关系。
二是以信息披露为中心，要求企业必须向投资者披露充分和必要的投资决策信息，政府不对企业的资产质量和投资价值进行判断和“背书”，监管机构不对信息披露的真实性负责，但要对信息披露的齐备性、一致性和可理解性负责。
三是中介机构把关，各市场参与主体归位尽责，发行人是信息披露责任人，中介机构承担对发行人信息披露的把关责任，投资者依据公开披露信息自行作出投资决策并自担投资风险。
四是宽进严管，加强事中事后监管，严惩违法违规，保护投资者合法权益。
在各方研究和推进股票发行注册制的过程中，2015年年中和2016年年初，我国股市均发生异常波动。2016年3月，“十三五”规划纲要提出“创造条件实施股票发行注册制”。从实践看，资本市场为推行股票发行注册制改革做了相应准备，但一段时间内未正式启动实施，直至设立科创板并试点注册制改革才推出。
3.证券法修改：着力满足股票发行注册制改革的立法需求
党的十八届三中全会明确“推行股票发行注册制改革”任务后，2013年12月，全国人大正式启动证券法修改工作，主要目标就是“着力满足股票发行注册制改革的立法需求，确保重大改革于法有据”。吴晓灵：《关于〈中华人民共和国证券法（修订草案）〉的说明》，载《中华人民共和国证券法：修订版》，法律出版社2019年版，第83页。当时，各界也有共识：推行股票发行注册制改革要以修改证券法为前提庄心一：《法治是资本市场善治的根基——庄心一副主席在第五届“上证法治论坛”上的演讲》，载《证券法苑》第十四卷，法律出版社2015年版。在证券法修改过程中，证券发行注册制一直是修改的主要任务。随着资本市场改革发展的推进，各界对证券法如何确立和规定证券发行制度的认识也在逐步加深。
经过近两年的研究论证，证券法（修订草案）于2015年4月提请全国人大常委会次审议，集中反映了两年来各界对股票发行注册制讨论研究的认识。“一读稿”在与股票发行注册制改革方案相协调的基础上，以公开发行并在证券交易所上市交易的股票为主线，确立了股票发行注册的法律制度。其一，明确了注册程序，取消了发审委，由证券交易所对发行文件的齐备性、一致性和可理解性进行审核，证券交易所审核同意后，报监管机构在10日内进行注册。其二，修改了发行条件，取消了持续盈利能力的要求。发行人及其控股股东、实际控制人近三年无经济类犯罪、发行人具有符合法律定的公司组织机构、近三年财务会计被出具标准无保留意见的可以申请注册。同时，细化了各方职责，建立了小额、众筹、合格投资者等公开发行豁免制度，规定了股票转售的限制制度。其三，设立信息披露和投资者保护专章，全面强化信息披露，提高对中小投资者的保护力度。其四，完善法律责任，提高行政责任处罚幅度，完善了有关的民事责任。
因证券法（修订草案）“一读稿”修改内容过多、争议较大，为了确保注册制改革推出于法有据，2015年12月，全国人大常委会做出了调整适用证券法的立法授权：“授权国务院对拟在上海证券交易所、深圳证券交易所上市交易的股票的公开发行，调整适用《中华人民共和国证券法》关于股票公开发行核准制度的有关规定，实行注册制度，具体实施方案由国务院作出规定，报全国人大常委会备案。《授权决定》实施期限为二年，将于2018年2月28日到期。”
基于授权决定作出后股票发行注册制的具体改革措施尚未出台，2017年4月“二读”的证券法（修订草案）仅用一款条文对注册制授权进行了衔接，以体现改革的方向和要求证券法（修订草案）二次审议稿第24条第4款规定：“国务院应当按照《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定》的要求，逐步推进股票发行制度改革。”，有关证券发行制度的条款全部恢复到2014年的证券法。
2018年2月，全国人大常委会决定就注册制授权规定延期两年至2020年2月29日，同时要求证监会“继续创造条件，积极推进股票发行注册制改革，并会同有关部门加强事前事中事后全过程监管，防范和化解风险，切实保护投资者合法权益。”
……
第二节 条款释义
第九条 公开发行证券，必须符合法律、行政法规规定的条件，并依法报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门注册。未经依法注册，任何单位和个人不得公开发行证券。证券发行注册制的具体范围、实施步骤，由国务院规定。
有下列情形之一的，为公开发行：
（一）向不特定对象发行证券；
（二）向特定对象发行证券累计超过二百人，但依法实施员工持股计划的员工人数不计算在内；
（三）法律、行政法规规定的其他发行行为。
非公开发行证券，不得采用广告、公开劝诱和变相公开方式。
【条文主旨】
本条是关于公开发行证券实行注册制、公开发行界定的规定。
【条文释义】
本条是原证券法第10条修改而来。将核准改为了注册，授权国务院规定实施注册制的范围和步骤，增加了依法实施员工持股计划的员工人数不计入向特定对象发行证券累计超过200人范围的规定。
一、证券公开发行活动的固有属性决定了要对其实行严格的规范
（一）对证券公开发行进行严格监管有其必要性
证券发行，按照发行对象的不同可分为公开发行和非公开发行（或称私募）两种。我国证券法立法之初，就对证券公开发行进行了严格的规范。20世纪90年代，我国立法机关在证券法的制定过程中，曾考虑股票发行监管实施“注册制”的可能性。1993年8月25日，全国人大财政经济委员会原主任委员柳随年在第八届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上作《关于〈中华人民共和国证券法（草案）〉的说明》中指出：“草案没有采用国际上通行的‘注册制’……考虑到我国的企业改革尚有待深入，主管机关管理经验还不丰富，会计师等专业人员素质的提高还有一个过程等，所以不用‘注册制’，而采用‘审批制’。”参见柳随年：《关于〈中华人民共和国证券法（草案）〉的说明》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c27658/201504/eeee9e4741b947e1b79c62a7023a8b0f.shtml，后访问时间：2020年3月6日。一是因为与一般的物品可由外观判断其价值不同，证券的价值主要基于发行人的具体情况、特别是未来的经营状况，难以通过证券本身的外观加以判断，在发行、投资双方信息极度不对称的情况下，投资者参与证券投资存在一定的风险。参见北京大学课题组：《证券法发行法律制度完善研究》，载《证券法苑（第10卷）》，法律出版社2014年版，第175~223页。二是因为证券的公开发行，直接面向广大社会公众，影响较为稀缺的市场资金的配置，直接关乎公众利益。因此，证券公开发行需要国家干预和介入、对发行活动进行有效监管。证券非公开发行，一般由发行人面向少数、特定对象的投资者发行证券，这种发行方式下涉及面小，发行人、投资者对彼此情况较为熟悉，且参与非公开发行的投资者多为具备专业投资能力的机构投资者，因此国家一般不对非公开发行活动作过多干预。
（二）构成公开发行的条件与情形
在2005年证券法修订前，由于证券法、公司法都没有对公开发行予以界定，导致监管机构对发行行为进行监管的边界不明确。参见周正庆、李飞、桂敏杰主编：《新证券法条文解析》，人民法院出版社2006年版，第29页；《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国证券法（修订草案）〉审议结果的报告》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c27658/201504/49ff4024ed2a419f8f05d80bb34ca04c. shtml，后访问时间：2020年3月18日。2005年证券法修订，增列了两种公开发行的情形——一是向不特定对象发行证券，二是向特定对象发行证券累计超过二百人——并作了兜底规定，“法律、行政法规规定的其他发行行为”。新证券法对“证券公开发行”的概念作了适度调整。
1.向不特定对象发行证券。亦即面向一般社会公众发行证券，参与发行的投资者的身份具有不特定性，既包括一般自然人投资者，也包括了具有专业投资经验和能力的机构投资者；无论发行对象人数有多少，只要发行对象具有不特定性，便属于公开发行。本次修改，本项情形未有变化。
2.向特定对象发行证券累计超过二百人，但依法实施员工持股计划的员工人数不计算在内。所谓特定对象，一般包括了公司股东、员工、与发行人存在一定关系的其他机构和人员，以及专业机构投资者。本处规定了“累计”，意在防止部分发行人将单次发行“拆散”为多次发行，规避国家对证券发行的监管。本次修改，主要变化为将依法实施员工持股计划豁免计算在向特定对象发行的人数范围之内，详见后文所述。
在发行监管实践中，证券监管机构对于“向特定对象发行证券累计超过二百人”的适用往往注重：，股份有限公司因某次定向发行而导致其股东人数首次突破200人，构成公开发行，该次发行应申请行政许可。《非上市公众公司监督管理办法》第34条规定：“股票向特定对象转让导致股东累计超过200人的股份有限公司，应当自上述行为发生之日起3个月内，按照中国证监会有关规定制作申请文件……持申请文件向中国证监会申请核准……”第二，因一次或多次向特定对象发行证券而使证券持有人累计超过200人的公司，其进一步发行活动（无论是否面向特定对象），构成公开发行。特别是对一些拟上市企业，由于历史原因导致其股东人数超过200人，这在IPO审核问询中是重点关注的合规性问题之一。在很长时间里，一些拟上市公司由于种种历史原因，其股权结构中存在工会代持、职工持股会代持、委托持股或信托持股等股份代持关系，或者存在通过“持股平台”间接持股的安排以致实际股东超过200人，成为发行上市的障碍。2013年，中国证监会发布了《非上市公众公司监管指引第4号——股东人数超过200人的未上市股份有限公司申请行政许可有关问题的审核指引》，明确了“符合本指引规定的，可申请公开发行并在证券交易所上市……等行政许可。对200人公司合规性的审核纳入行政许可过程中一并审核，不再单独审核”。该指引中规定的审核标准包括“公司依法设立且合法存续”“股权清晰”“经营规范”“公司治理与信息披露制度健全”。
3.法律、行政法规规定的其他发行行为。这是对前两种情形之外的兜底规定，为法律、行政法规规定其他情形的公开发行预留制度空间。
需要注意的是，新证券法在公开发行情形上的一项重要变化是，进一步调整公开发行的法律逻辑，将上市公司发行新股统一认定为公开发行，分为向不特定对象公开发行和向特定对象公开发行，不再保留“上市公司非公开发行”的概念。
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