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編輯推薦: |
★2014年秋季,本书作者利用周末时间,在清华大学开设了“中国司法制度和司法改革”课程,匆匆九年便过去,司法改革完成了从立柱架梁到积厚成势的制度性变革,这门课的内容亦常变常新,到了集结成书的时刻。《积厚成势:中国司法的制度逻辑》一书,既囊括了深受清华师生欢迎的课程精华内容,也凝聚了作者深度参与司法改革工作的心路历程。
★理想的制度研究,需要“上帝视角”般的全景格局,也需要“置身事内”式的共情理解;能够进入决策者场域,厘清来龙去脉,权衡利弊取舍,洞悉纠结所在;“小心求证”之后,还得有推翻“大胆假设”的勇气。本书作者作为一名躬身入局者,致力于司法改革工作十五年,呈递了一份揭示中国司法制度内在逻辑的完美答卷。
★本书以《人民法院组织法》 、《法官法》 和《中国共产党政法工作条例》为制度主线,阐述在中国这样一个发展尚不平衡不充分的超大型单一制国家里:法院系统与中国共产党、国家权力机关、地方党政体系究竟是什么关系、如何互动,进而形成组织架构、人事经费、支持配合、制约监督上的制度关联?作为最高审判机关的最高人民法院,如何监督指导全国3500多家下级法院,实现司法政策“自上而下”的
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內容簡介: |
本书以《人民法院组织法》《法官法》和《中国共产党政法工作条例》为制度主线,阐述在中国这样一个发展尚不平衡不充分的超大型单一制国家里:法院系统与中国共产党、国家权力机关、地方党政体系究竟是什么关系、如何互动,进而形成组织架构、人事经费、支持配合、制约监督上的制度关联;作为最高审判机关的最高人民法院,如何监督指导全国3500多家下级法院,如何实现司法政策“自上而下”的有序传导,并在此过程中“轧平”地域与发展上的差异;司法审判和司法改革又是如何与党管政法、党管干部、民主集中制等重大政治原则融为一体,形成有别于其他国家的制度特色和制度优势。
除了介绍现行文本、起草情况、运行实效,本书力图还原制度的形成过程、回溯改革的来龙去脉。经过这样的还原回溯、史实比对,可以发现:当下习以为常的概念或表述,其实经历过曲折反复的发展。今天激烈争论的改革焦点,当年亦是聚焦热议的“痛点”和“堵点”。在“全面深化改革永远在路上”的时代背景下,只有呈现完整的历史发展脉络,才能避免“今天的改革成果,成为明天的改革对象”,进而理解“做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革”是多么了不起的成就。
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關於作者: |
何帆
1978年1月生,湖北襄樊人,法学博士,做过警察、法官,现为司法工作者。编著学术作品和刑法工具书若干,另有法政译著十余种。在清华大学开设“中国司法制度和司法改革”课程。
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內容試閱:
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何 帆 | 如何打造一本理想的中国司法制度读本
一门课与一本书的缘分
这是一本介绍当代中国司法制度的书,但仅限于最狭义的“司法”领域,即法院与法官制度。书的主体内容,来自我在清华大学教授的“中国司法制度与司法改革”课程。受邀开设这门课的初衷,是为同学们“开一扇窗”,帮助大家认识教科书之外的中国司法系统,了解法院如何产生和运行、法官如何选任和履职。2014年秋季开课时,司法改革正如火如荼,各界热议,有赞有弹,因涉及未来职业选择和研究方向,学生们普遍关注,课堂上踊跃提问,期末考试作业也多与之相关。
清华法学院为了不耽误我工作,将授课时间安排在单周周末,每学期8次课,每次4个学时。32个学时,已足以支撑起一门相对系统、完整的课程。开课之初,学生数量在40人内,小班教学,便于研讨,课堂以互动交流为主。2016年之后,因选课人数每学期都在百人以上,只能讲满全场,留给学生的发言时间不多。
按理说,人文学科本应“给大学生常识,给硕士生方法,给博士生视野”。可是,选修这门课的,各年级学生都有,还有不少来自非法学院系。众口难调,起点不一,只能采取由浅入深、化繁为简的方式,先将常识、方法、视野“整合打包”,再通过课后答疑因材施教。好在改革实践是取之不尽的“素材库”,身在其中,总会有新的体验、启发与感悟,足以确保课程不断升级,始终与时代发展同步。
匆匆九年便过去。司法改革以变应变、以新应新、奔涌向前,完成了从立柱架梁到积厚成势的制度性变革。课程内容亦常变常新,加上我向来是脱稿授课,所以一直没有书面讲义。2020年初,突如其来的新冠疫情,让我意识到这门课不可能一直开下去,而课堂受众也始终有限,有必要变口耳相传为文字传播。年轻时,深感学养与阅历不足,所以译书多、著述少,进入不惑之年,似乎也是时候用一本专著做个阶段性小结了。
经过三年打磨,本书终于完稿。因成书缘由与课程相关,原本想以《法院与法官:中国司法制度十二讲》为书名,既开宗明义,又指向清晰。后来考虑到,学术专著毕竟与口授讲义不同,更注重体系性、严谨性、规范性,而“十二讲”之名,又有钱钟书先生讥讽过的拿“讲义当著作”之嫌。经与责任编辑商议,最终定名为《积厚成势:中国司法的制度逻辑》。
主书名“积厚成势”,描述新中国司法制度夯基垒台、滚石上山、厚积薄发、彰显优势的过程。副书名“中国司法的制度逻辑”,概括全书要旨与研究方法。在理论界,“制度逻辑”(The Institutional Logics)既是研究视角,也是叙事方法,侧重描述多重制度系统(Interinstitutional System)当中,制度、机构、组织与个人的交互关系。在关于中国政治与政府的研究中,制度逻辑分析方法更注重厘清政策形成的过程、权力运行的规律、中央地方的博弈和基层治理的差异,而不纯粹是法条推演与文本解析。
具体到“中国司法”领域,本书选择以《人民法院组织法》 、《法官法》 和《中国共产党政法工作条例》为制度主线,阐述在中国这样一个发展尚不平衡不充分的超大型单一制国家里,法院系统与中国共产党、国家权力机关、地方党政体系究竟是什么关系、如何互动,进而形成组织架构、人事经费、支持配合、制约监督上的制度关联;作为最高审判机关的最高人民法院,如何监督指导全国3500多家下级法院,如何实现司法政策“自上而下”的有序传导,并在此过程中“轧平”地域与发展上的差异;司法审判和司法改革又是如何与党管政法、党管干部、民主集中制等重大政治原则融为一体,形成有别于其他国家的制度特色和制度优势。
回答上述问题的过程,也是揭示中国特色社会主义司法制度的历史渊源、政治脉络与运行之道的一次尝试,其时间跨度之长、内容体量之大、制度变量之多,确实超出我能力所及。因此,我采取了一种相对“取巧”的方式,将研究范围限定在“最狭义”的“司法”制度范围内,仅聚焦于人民法院与法官制度。
共通之理与国情差异
讨论法院与法官,绕不开审判权的特点。审判权是判断、裁量之权,与讲求上令下从、令行禁止的行政权力不同,它更强调亲历性,注重维护独立性、被动性和终局性。司法规律有共通之理,但实行什么样的法治,建立什么样的司法制度,是各国基于国情民意的判断和选择。有的国家实行“三权鼎立”,司法不仅独立于行政、立法,还有权开展司法审查,宣布违宪法律无效。有的国家实行“议行合一”,法院无权解释或适用宪法。有的国家实行“审执分立”,法院专司审判,司法行政、强制执行事务交给政府执法部门。有的国家实行“审检合署”,检察机关附设于法院。总之,具体到政制安排上,没有放之四海而皆准的制度标准,更不能预设唯一的“理想司法图景”,指望各国与之看齐,不合图景就视为“反法治”。
改革开放之初,有不少人把美国联邦法院视为“司法范本”,认为法官应与政党“脱钩”,并终身任职,才称得上真正的“独立”。实际情况是,美国联邦法官的任命从来是“政治提名”,总统不会提名与自己意识形态相左者,国会两党对法官候选人投票时,也基本按政治派别“划线”。这种模式选出来的法官,只是形式上的“司法不党”,判决时还是按政治立场“站队”。由于重大案件按意识形态“光谱”裁判的趋势越来越严重,近二十年的美国联邦最高法院,已被波斯纳法官等有识之士定性为“政治性法院”。
此外,世界上只有极少国家施行法官终身任职制。 即使在美国国内,有38个州90%的法官是以普选方式产生,实行任期制。法官为了竞选或续任,不得不求助于政党或财阀资助。近年来,投入各类司法选举的资金已超过25亿美元,被美国媒体批评为“投资买法官”。改革州法官选任制度,防止资本影响司法公正,已是美国朝野共识。按照一些人的逻辑,如果不对照“司法范本”抄作业就谈不上“真法治”,那美国90%的法官岂非都不“独立”?也未能做到“依法治州”?
那么,什么又是中国司法制度的特点呢?按照现行《中华人民共和国宪法》,人民法院是国家的审判机关,代表国家行使审判权。新中国成立以来,经过七十多年的改革发展,中国法院在审判权的行使、制约与保障方面,形成了以下“人无我有”的特点:第一,坚持党的领导与依法独立行使审判权相结合。第二,坚持民主集中制与依法赋权审判组织相结合。第三,坚持党领导下的专门机关和群众路线相结合。第四,坚持立足审判职能和服务保障大局相结合。第五,坚持与其他权力相互配合和相互制约相结合。
打造理想的司法制度读本
我在清华的授课,主要围绕中国司法制度的上述特点展开。由于没有教材和讲义,选课同学与法学院图书馆都希望我指定一部分参考书目。每当此时,我都会第一时间推荐苏力教授的《送法下乡》。这本书回应的是中国问题,切入的是乡土司法,从问题意识、研究方法到叙事风格,都称得上我们这代法律人的司法启蒙读物。
遗憾的是,《送法下乡》重点研究的是20世纪90年代的中国基层司法,随着作者的研究重心逐步转向,市场上已罕见有类似分量的经典著作。一些图书虽然冠以“中国司法制度”之名,但要么面面俱到、要么过于简明,对法院组织架构、审判权力运行的介绍并不深入。严格意义上讲,值得作为司法研究必读书目的通识类读物并不多。问题在于,自己明明开设的是一门关于当代中国司法制度的课程,总不能只让学生们读费孝通、瞿同祖、波斯纳和卡多佐吧。
当授课者决定撰写一本参考书目时,其实是把之前所有的书目“选择困难”抛给了自己。体制内人著书立说,优势是掌握一手资讯和材料,顾虑则是职业伦理和工作纪律,还担心“屁股决定脑袋”,客观性与公信度不足。学者研究可以自由切换视角、直陈内心好恶,但真若“置身事内”,就得认真考虑哪些能写,哪些不能写、怎么写合适,必须在政治正确、实事求是、学术含量、通俗易读等标准之间游刃有余、拿捏得当。苏力教授1996年抛出的那句“什么是你的贡献?”,曾推动不少年轻法律人思考自己对中国法学的原创性贡献。
而我在写作过程中,最为煎熬、反复思考的问题,则是——“这本书的不可替代性如何体现?”毕竟,关于中国司法制度和司法改革的著作已是汗牛充栋,凭什么要多此一本?如果只是回顾历史、解读政策、宣讲成效,看立法释义或权威读本就够了,为什么还要读它呢?
这一困惑,最终是在与清华同学们的教学互动中解决的。九年来,不少同学反映,老师课堂讲授的内容,有的与书本上的传统说法不太一样,有的则很难直接查询到权威出处,希望我给予解释或回应。而他们课后通过微信或邮件反馈的问题,也迫使我不得不手脑并用,四处查资料,认真想答案。这些问题包括:
新中国的司法制度,有多少是借鉴了苏联经验,又有多少来自本土实践,中间经过哪些观念变迁?
《人民法院组织法》《法官法》到底属于哪个部门法?既然它们都是由全国人大制定,全国人大常委会作为常设机关是否有权修订?
党的十八大之后开展的重大司法改革试点,为何许多都需要全国人大常委会授权?有的试点过半就启动法律修改工作,为什么不等试点结束再考虑法律如何修改?
设立法院是中央事权,可各级人民法院又是由同级人大产生,“设立”与“产生”有何区别,能否理解为“设立在中央,产生在地方”?既然审判权是中央事权,可司法经费为何又由地方财政保障,即使“统管”也只是到省一级?
2018年《人民法院组织法》第十五条规定“专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等”,为什么要把“和”字放在“军事法院”之后、“海事法院”之前,这一表述是否违反汉语连接词的使用习惯,背后又有什么深层次考虑?互联网法院是不是专门法院,为何没写入《人民法院组织法》?1983年就已从《人民法院组织法》删除的铁路运输法院的法律“名分”又如何确定?
各级法院都设有党组,在本单位发挥领导核心作用,但党组与作为内部“最高审判组织”的审判委员会是什么关系,党组能不能讨论案件?党组决策的司法事项,审判委员会是否必须“照单全收”?
既然法院要推动“去行政化”,可为什么还要设置那么多审判机构和正、副庭长等领导职务?法院管理到底是该实行彻底的扁平化,还是有限的科层制?
法官既然地位平等,为什么还要设立“四等十二级”的法官等级制度?与局长、处长等行政职级相比,法官等级的“含金量”究竟体现在什么地方?
为什么“北上广”的法院连书记员都有法律职业资格,可在西部困难地区,不仅要放宽法官的学历条件,许多法官持有的仍是“C类法律职业资格证书”?
……
寻找上述问题的答案,需要不断穿梭于历史与当下、徘徊于文本与实践,在横贯都市、乡村、高原、海岛、边陲的无数个司法现实中验证。有的答案看似规定于法条之中,却是从未落地的“沉睡条款”,必须绕到制度的“暗面”探寻谜底。有的答案只能回应浅层次的疑问,最终必须嵌入复杂中国的语境求解。更重要的是,既然答案在法条和教材中都找不到,那么,一本阐述上述问题答案及其原理的书,自然就具备了一定程度的“不可替代性”。
一本书的“不可替代性”
具体而言,这本书有三个主要特点:
第一,立足党政体制与政法系统,从政治上阐释中国司法制度运行的内在机理。作为中国政治体制的中轴,中国共产党是理解当代中国政治的钥匙。研究中国的任何制度,都必须研究好中国共产党。过去,一些关于中国司法制度的介绍,有意或无意地回避政党因素,要么认为基于西方经验但被标签为普适的司法制度框架内,装不下中国司法制度的历史和现实,也无法解释“党管政法”体制和运行模式。要么认为“政治真空”中的司法才是真“法治”,甚至把祛除政党的影响力视为司法改革的目标。
问题是,世上没有普世的制度模式,也不存在与政治或政党隔绝的司法,就连被许多人奉为“法治”圭臬的美国“司法审查制度”,本身也是政党政治的产物。新中国成立的七十多年,就是中国共产党执政的七十多年,人民司法制度就是由中国共产党建立,在中国共产党领导下不断改革、完善和发展的。正如离开中国共产党,中国模式就解释不清,忽略党的存在和影响,所谓中国司法制度就是无源之水、无本之木。
基于上述分析,本书将“党政体制”和“政法系统”作为理解中国司法制度的关键词。就机关属性而言,人民法院是宪法确定的审判机关,也是党领导下从事审判工作的政治机关和专门力量。就身份属性来说,法官既是审判人员,也是国家公务员和党政机关干部,必须按照“党管干部”原则管理。多一个身份,就多一份规矩与约束,多一道伦理与责任。就管理体制而言,中共中央对政法工作实施绝对领导,并通过设立中央全面深化改革委员会、中央全面依法治国委员会等决策议事协调机构,负责司法改革、依法治国等重大战略的统筹协调、整体推进;县级以上地方党委领导本地区政法工作;党委设置政法委,作为党领导政法工作的组织形式;各级人民法院设党组,在审判执行中发挥领导作用,确保党的路线方针政策和宪法法律正确统一实施,并向本级党委请示报告工作。就运行机制来说,党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,党领导人民制定和实施宪法法律,自身也坚持在宪法法律范围内活动,使党的主张通过法定程序成为国家意志,使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关领导人员,通过审判机关等国家政权机关实施党对国家和社会的领导。
总而言之,经由上述方式,完成了依法治国基本方略同依法执政基本方式的统一,实现了“党”与“政”的紧密结合、“政”与“法”的有效协同。在司法与政治的关系上,政治是第一性的,司法则是第二性;政治是自变量,司法是因变量。任何政治建构中都包含着对司法活动基本特质的考虑,但这种考虑以符合政治需要和社会需求为前提,而且始终被限制在政治建构的总体框架内。只有立足于党政体制和政法系统,从央地关系、事权划分、条块设置、干部管理等多个层面,深入分析主导或影响制度运行的政治机理,才能够帮助读者充分理解中国的司法制度和司法改革。
第二,结合宪法法律与党内法规,从法理上描述构建中国司法制度的基础框架。讨论中国共产党领导建立的司法制度,不宜空谈希腊罗马或抽象理论,也不能完全脱离文本切入所谓“非正式制度”或“潜规则”,必须以相应的制度渊源为依据。
总体上看,《宪法》确立了中国共产党的领导地位、我国的基本政治框架和审判机关的政治地位,与法院工作和司法改革相关的党的重大政策性文件、国家法律、党内法规、党内规范性文件、司法文件、试点方案和实施办法构成了我国的司法制度体系。具体而言:一是党的重大政策性文件。二是法律和具有法律性质的决定。三是党内法规。四是党内规范性文件。五是司法文件。六是试点方案及其实施办法。
本书关于中国司法制度的介绍,主要围绕上述司法制度体系展开。纵向上,讲清历史背景、传承关系,比较不同时期政策内容的差异;横向上,说明来龙去脉、体系框架,阐述不同改革举措之间的因果关系和嵌套效应,便于读者理解“制度是如何形成的”,进而准确把握立法初衷或改革本意,而这些恰恰是外界对司法改革政策的批评所容易忽略的。
第三,运用党史素材与立法文献,从源流上回溯中国司法制度形成的历史脉络。若想全面反映制度全貌,除了介绍现行文本、起草情况、运行实效,还有必要还原制度的形成过程、回溯改革的来龙去脉。经过这样的还原回溯、史实比对,可以发现:当下习以为常的概念或表述,其实经过曲折反复的发展。今天激烈争论的改革焦点,当年亦是聚焦热议的“痛点”和“堵点”。在“全面深化改革永远在路上”的时代背景下,只有呈现完整的历史发展脉络,才能避免“今天的改革成果,成为明天的改革对象”,进而理解“做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革”是多么了不起的成就。
我个人没有受过史学科班训练,主要是在前人研究成果和个人工作体验基础上,完成了历史素材、文献的搜集、整理工作。主要来源包括:一是党和国家领导人选集、文集或重要文献汇编,如《毛泽东选集》《邓小平选集》《董必武法学文集》《乔石谈民主与法制》《罗干论政法综治工作》《沈钧儒文集》《杨秀峰文存》《江华司法文集》《郑天翔司法文存》《肖扬法治文集》《最高人民法院历任院长文选》等。二是政法系统领导人的传记、年谱、日记、访谈或回忆性文章,如《彭真传》《董必武传》《江华传》《沈钧儒传》《彭真年谱》《董必武年谱》《沈钧儒年谱》《王明年谱》《谢觉哉日记》《刘复之回忆录》《王汉斌访谈录》等。三是官方组织编写的重要政策性文件辅导读本、立法释义、司法文件理解与适用、改革年鉴和各类白皮书等,尤其是关于《人民法院组织法》《法官法》的立法释义和我参与编撰的《中国法院司法改革年鉴》。四是深度参与司法改革的内部人士撰写的著作或文章,如魏文伯、张志让、王怀安、周道鸾、张慜、蒋惠岭等司法前辈。
与传统学术著作相比,本书更侧重梳理制度逻辑,使用的比较材料、实证数据、案例分析不多,也未附表格图示。写作过程中,参考了不少学界先进、实务前辈的作品,虽未作综述,但都按照学术规范一一引注。总体而言,除涉及制度史的部分,本书素材主要来自改革实践。全书主体内容本已在2021年夏天完成,由于我当时正参与推动民事繁简分流改革试点成果入法等工作,其间经历了一些观点之争,生出不少新感悟,所以对书稿又作了大幅修改。考虑到司法改革始终处于“进行时”,如果工作不停顿,书稿不杀青,这本书就永无面世之日了。所以,2023年初,根据党的二十大精神增补相关内容后,最终决定交付出版。
全书除导论外,以十二讲形式展开:第一讲结合废除旧法统的经过,讲述新中国如何借鉴苏联司法制度,积极运用根据地法制建设经验,探索建立人民司法制度和制定《人民法院组织法》的过程。第二讲通过三个历史阶段的划分,描述改革开放之后司法改革的主要历程,以及《人民法院组织法》的历次修改情况。第三讲梳理我国既往改革的经验教训,归纳司法改革的政治逻辑和决策机制,解释过去一些改革为何屡遭“梗阻”,新时代的改革又如何成功,并形成了领导小组、改革试点、督察评估等改革方法论。希望尽快了解当代中国司法制度的读者,也可以先跳过前3讲的基础铺垫,直接进入第四讲,但我个人推荐的阅读顺序是,先快速泛读前3讲,对新中国司法制度的发展脉络和改革推进模式有一个框架性认识,待读完后9讲之后,再精读前3讲,可能会有与前期泛读完全不一样的感悟与体验。
本书第四讲着重梳理新中国政法体制的形成、完善和发展,揭示党管政法、党管干部、党组制度在司法领域的体现,以及党支持司法的制度保障。第五讲立足人民代表大会制度这一根本政治制度,全面阐述人民法院由国家权力机关产生、受国家权力机关监督、对国家权力机关负责的形式和内容。关于人民法院的设置模式、组织体系和任免机制,主要也在这一讲展开。第六讲介绍我国四级两审制的历史由来和运行情况,结合正在开展的四级法院审级职能定位改革试点,谈谈最高人民法院的职权配置与职能变化。第七讲侧重谈专门人民法院的设立标准和设置模式,以及我国专门人民法院、专门法庭的发展情况。第八讲、第九讲介绍《人民法院组织法》确定的四大审判组织:独任庭、合议庭、赔偿委员会和审判委员会,以及它们各自的组织特点和决策机制。在此基础上,进入本书的核心内容第十讲,讨论中国法院的审判权力运行机制、司法责任制和法官惩戒制度,展示“让审理者裁判,由裁判者负责”的制度实践。第十一讲、第十二讲回归“制度”与“人事”的关联,着重谈我国的法官制度,既包括《法官法》的制定和修改历程,也涉及法官员额制、法官选任、逐级遴选、绩效考核、职务序列和司法人员分类等改革情况。
从2007年8月至今,我从事司法改革工作已有十六个年头,其间也曾有过瞻前顾后的迷惘、患得患失的彷徨。记得头一年在清华开课时,我布置的期末考试作业,就是假设一个年轻法官遭遇理想与现实的碰撞,在司法改革前夕动了离职念头,请同学们结合所学所悟,写封信给这名法官,谈谈面对改革大潮,该如何作出职业抉择。一位名叫姜周澜的大四学生认真分析辞职利弊、改革得失后,写下这么一段话:
每一代人的青春都不容易,只是在这个集体吐槽的时代,我们太习惯在没有感动别人之前先感动自己,在未到山穷水复之时先选择放弃。……我愿与你一起吐槽,和你一起批判。但更愿能互相箴规彼此挟持,不被一时的利害与一己之悲欢遮了眼睛蒙了心,更愿岁月能让我们从批判走向建设,进一寸有一寸的欢喜,在大时代中做个自由的舞者。
借用这段话,与关心中国司法改革,以及对之有过热爱、迷惘、纠结、彷徨情绪的读者们共勉。也希望本书在介绍中国司法制度方面,能有一些说服力和生命力。
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