如果将2012年党的十八大看成是中国深化体制改革的发端,2013年为重要的开篇布局元年,那么,2014年则是意义重大、稳步推进、成效显著的奠基固本之年。面对日益复杂、风云变幻、举步维艰的2014年国内外局势,以习近平为总书记的党中央推出了一系列重大举措,实现了中国深化改革和稳步推进的既定目标。在此,最引人注目的是北京APCE峰会的胜利召开、全力支持西非爆发的埃博拉疫情控制、不遗余力参与搜救马来西亚失联航班,以及加大反腐力度和在党的十八届四中全会上审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。所有这些都提升了中国的国际国内形象,也为中国的各项工作确定了基调和打下了良好基础。作为我国广泛、重要、具体而又难做的基层工作,更离不开国际国内大局以及党中央的高度重视,亦离不开基层人民群众的智慧与创造,这是2014年中国基层治理的前提与保障。只有在复杂甚至困局中为中国基层治理进行准确、动态定位,方能看到其历史性发展、所取得的成就、存在的问题,以及未来尤其是2015年的发展动向。
一、全面深化多元互动式治理
近两年,中国显然开始更注重全局性和战略性发展构想与布局,如建立新型大国关系、一带一路的经济发展构想、命运共同体的提出等都很有代表性。具体到中国基层治理也是如此,城乡统筹发展已成为一项重要国策,城乡社区的互通有无变得愈加分明,这就决定了中国基层治理已走出二元对立的结构模式,更具有全面、互动、互补、共生的特点。不过,与以往相比,2014年中国基层治理的多元互动发展更加突出,并表现出自己的特点：一是从试点工作向全面推进转变,二是更具有体制机制的性质,三是主体性与自觉性明显增强,四是人民群众的参与度大大提高。从而形成具有广泛社会共识与群众基础,更具长远发展动力与影响力的中国基层治理新局面。具体而言,可从以下方面理解2014年的中国基层多元互动式治理。
（一）治理边界的沟通
一般而言,基层治理需要边界意识,因为只有确立边界,才能形成责、权、利分明的制度机制,从而发挥治理主体的积极性、能动性和创造性。一方面，长期以来,中国基层治理边界不明甚至含糊不清,是造成其治理困局的原因之一。但另一方面,治理边界也不能画地为牢,而要给予辩证式理解,即有其沟通性和协同性,以发挥基层治理的整体合力与更大潜能。2014年,中国基层治理边界就有这样的特点,在强调其明晰性的同时,沟通性得以大大加强。
就外部边界而言,城乡关系、中央与地方基层的关系在2014年更加通畅,这非常有助于中国基层治理向纵深推进。最有代表性的是2014年12月2日,在中央全面深化改革领导小组第七次会议上,习近平强调：改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展,无不来自人民群众的实践和智慧。要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索,鼓励不同区域进行差别化试点,善于从群众的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点,推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。在此,基层治理与顶层设计既有各自的边界,又形成一个更大的“良性互动”与“有机结合”沟通机制,从而形成了中央与地方基层一盘棋的构想设计。此外,民政部于2014年2月发布了《关于贯彻落实国务院取消全国性社会团体分支机构、代表机构登记行政审批项目的决定有关问题的通知》,旨在确立社会组织边界,给社会组织自主权；但在同年10月,民政部又发布了《2015年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》,强调中央财政对于社会组织的支持力度与管理工作,其目的也是“优先考虑面向民生、面向群众、面向基层”,反映了中央与基层关系的畅通无阻。
就内部边界而言,城乡社区、政社、乡村、党政之间的关系在2014年更加明确和畅通,其联动性有所增强。如四川省彭州市的协商民主在2013年主要是二级联动,即在乡镇街道与村社区内展开；而到2014年,则成为由市委联席会、镇社协商会、村居民议事会组成的三级联动的社会协商对话机制,这是由县市、乡镇街道和村社区形成的三级联动。又如广东佛山市乐从镇打破各种边界,从2013年底开始在五个村居成立党群先锋队,2014年开始在全镇全区推广,并成为顺德区区委党建工作的重点之一,以进行基层治理的内部融通。其具体做法是：在镇上设党群先锋总队,各村设党群先锋队,下设先锋团、中坚团、顾问团,充分发挥先锋队的模范带头作用。据平步村老党员苏见明说：“先锋队队员一般都有很大影响力,他们说一句话,比什么都管用。”而在这些先锋队员中,普通群众占到30%左右。 杨斯然：《佛山新城成立先锋队凝聚党群力量》,《珠江商报》2014年6月17日；《佛山乐从镇成立党群先锋队破解农村党支部、村委会、合作社扯皮较劲问题,把“一团麻”理成“一股绳”》,《人民日报》2015年3月27日。显然,这对于破解长期以来横亘于党群、村社、村两委、村与乡镇之间的隔膜,是大有益处的。
（二）治理主体的协同
改革开放以来,中国基层治理主体经历了一个重大变化,那就是从单一的政府治理主体向多主体转变,这在近些年,尤其是2014年,表现得更为突出。其鲜明特点为：一是治理主体更为多元化,形成基层治理的全覆盖；二是治理主体的协同性更强,这有助于发挥基层治理的潜能；三是治理主体有着更加自觉的协同意识,这是基层治理走向理性的关键因素。因此,从治理主体的协同方面看,2014年较前又有明显推进和深化。
最有代表性的是2014年初,民政部批准了在全国设立31个“社区治理和服务创新实验区”,其中最突出的特点是强化“多元主体参与和治理”这一主旨。如要求北京市东城区实行“多元参与、协商共治”、北京市朝阳区“加强共商共治、构建协作式社区”、上海市杨浦区“增强社会协同、创新社区治理”、江苏省南京市玄武区“多元主体、社区善治”、江苏省常州市天宁区“构建三社联动机制、增强社区服务力”、浙江省嘉兴市秀洲区新塍镇“社会机制主导,政府、社会与市场良性互动合作”、湖北省武汉市武昌区“理顺职能关系、完善社区多元治理”、广东省广州市越秀区“三元治理、打造幸福家园”、广东省佛山市南海区“政府主导推动、三社发展互动、志愿团体互动,创新城乡社区治理服务新机制”、四川省成都市成华区“探索政社互动新机制、构建社区治理新格局”、云南省昆明市盘龙区“政府主导、市场参与、社会协作,构建多元化社区养老服务”,等等。由此可见,2014年党和政府对于社区治理中“多元主体协同”的高度重视、顶层设计和理性自觉。
2014年2月8日,民政部确认北京市西城区等70个地区成为具有引领示范意义的“全国社会组织建设创新示范区”。9月,浙江省23个社区建设、社会组织建设、社会工作“三社联动”的示范观察点得以确定,其中涵盖了11个现代社会组织体制建设创新示范观察点。
再以北京西城区“全响应”治理为例。早在2012年,西城区就以“全覆盖、全感知、全时空、全参与、全联动”为奋斗目标,进行社区“全响应”式的多元主体协同治理。不过,当时它还主要停留在设计和试验阶段。到2013年6月,“全响应”社会服务管理指挥中心启动,标志着社区服务管理工作迈入规范化、系统化、标准化轨道。8月,“一号通”政府服务热线正式开通,居民只要按“12341”五个键,所有烦难事都有专人全程协助解决和解答。 西城区新闻中心：《西城区：“全响应”创造城市美好生活》,《北京日报》2014年1月21日。然而,真正使西城区治理更具自觉意识、协同性更强、更富有成效的,则为进入2014年后所做的工作,这是“全响应”的网格化管理工作。其具体要求有四：一是将人、地、物、事、组织、服务资源、管理项目等,全部纳入工作网格,从而实现管理网格、综合治理网格、社会服务管理网格三网合一。二是进一步规范社区网格人员的配备和管理,充分发挥社区工作者、协管员、街道干部、执法人员、楼门院长等各治理主体的作用,那就是“基础力量一员一格、专业力量一员多格、响应力量一格多员”,形成治理主体的优化配置。三是细化工作和完善机制,建立网格员的实名制、AB角制、责任追究制及信息采集维护机制、问题源头发现机制、任务协商处理机制、问题分层处理机制、综合管理执法机制等,形成一个闭环工作的流程。四是加强工作保障机制,形成工作的合力。为此,西城区新增了全响应网格化社会服务管理体系建设工作领导小组成员单位,强调各职能部门将工作力量和职责直接实名下沉到社区网格,逐人、逐地、逐事明确工作任务,切实做到“工作在一线、问题发现和解决在一线”。显然,与之前相比,2014年西城区治理主体的多元协同更注重全面、具体、细致、高效,也更强调互动性、可操作性、资源优化及潜能的发挥,是多元治理主体的进一步拓展和深化。
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